Чинний Закон «Про місцеві вибори» 2015 року, як і ряд інших пов’язаних законів, вже потрібно змінювати. Чому і що пропонують експерти?
Правила місцевих виборів, запроваджені у 2015, містили позитивні новації, але, на жаль, мали й низку прогалин, через які після виборів 2015 року у більшості обласних та районних рад території були представлені депутатами нерівномірно, або взагалі не представлені.
Експертне дослідження показало, що у 22 обласних радах (крім Миколаївської та Черкаської) деякі райони та міста обласного значення не представлені жодним депутатом, а деякі — двома і більше. В районних радах теж часто нема представництва усіх громад району, а деякі представлені декількома депутатами (інформаційна довідка). Це не відповідає статті 140 Конституції, де йдеться: «Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради».
Об’єднані громади через недосконалість виборчого законодавства, мають проблему з представництвом громадян у місцевій раді. Через нерівномірну кількість мешканців у населених пунктах ОТГ, за чинною виборчою системою практично неможливо зробити так, щоб кожен населений пункт був представлений хоча б одним депутатом в раді ОТГ (інформаційна довідка).
Отже очевидно, що чинна виборча система себе не виправдовує і її треба удосконалювати. Зробити це треба вже до чергових місцевих виборів, які пройдуть у 2020 році на новій територіальній основі громад та районів.
З цією метою в Мінрегіоні створили робочу групу з розроблення змін до виборчого законодавства щодо забезпечення представництва громадян у радах громад та територіальних громад у районних та обласних радах, у якій також брали участь представники Української асоціації районних та обласних рад.
Днями експерти робочої групи презентували Концепцію удосконалення законодавства про місцеві вибори. Цей документ Мінрегіон планує надіслати Міністерству юстиції, яке розроблятиме на його основі відповідний законопроект, а також профільному парламентському комітету для врахування при опрацюванні пропозицій Президента України до Виборчого кодексу.
Концепція містить дві пропозиції до вибору оптимальної виборчої системи для місцевих рад. Одна пропозиція — вдосконалити систему, що діє в Україні з 2015 року, з врахуванням створення спроможних громад і районів. Інша – запровадити для місцевих рад усіх рівнів – обласного, районного та базового (громади) — мажоритарну виборчу систему.
Обидва варіанти, за словами експертів, можуть бути взяті за основу. Але під час експертних обговорень більшість схилялася усе ж до запровадження мажоритарної системи для виборів депутатів усіх рівнів. Цю пропозицію також позитивно сприймають представники всеукраїнських асоціацій органів місцевого самоврядування.
Також Концепція містить новації в організації виборів голів громад, визначення кількісного складу місцевих рад, участі партій у місцевих виборах та інші.
Ми спробували розібратися, що конкретно пропонують експерти та урядовці, говорячи про «мажоритарку» для усіх.
Вибори депутатів обласних, районних рад та рад громад (міської, сільської, селищної)
Чинна система виборів у обласні, районні та міські ради незрозуміла не те що простим людям, а й самим кандидатам в депутати. Мало того, що вона незрозуміла, вона ще й несправедлива. Як зазначалося, після місцевих виборів у 2015 році майже у кожній області і у більшості районів є громади, не представлені в обласній чи районній радах, а деякі – навпаки – представлені декількома депутатами.
На думку експертів, для виборів депутатів обласних та районних рад, а також рад громад найкраще підійшла б більш зрозуміла і проста мажоритарна система, схожа на ту, що зараз застосовується на виборах до сільських і селищних рад.
Ось як би це працювало. Територія усієї області (району, громади) ділиться на округи. Від кожного округу обирають від одного до п’яти депутатів у раду. Формуються округи з дотриманням приблизної пропорційності між кількістю виборців та кількістю мандатів у окрузі.
Право висувати кандидатів мають обласні (районні, місцеві) організації політичних партій, а також виборці шляхом самовисування.
Для голосування виборець отримує один бюлетень зі списком всіх кандидатів, зареєстрованих в окрузі. Кожен виборець голосує за одного кандидата у бюлетені.
Обраними вважаються кандидати, які набрали більше голосів виборців, ніж інші кандидати.
Обраних депутатів має бути стільки, скільки мандатів у окрузі.
Вибори голів громад (міських, сільських, селищних)
За чинним законом, сільські, селищні голови та міські голови у містах до 90 тисяч виборців обираються за простою мажоритарною системою. Тобто, головою стає той, хто набирає голосів більше за інших кандидатів. І неважливо, наскільки більше.
У містах з більш ніж 90 тисяч виборців система трішки інша. Там для перемоги кандидат має отримати абсолютну більшість голосів, тобто його повинні підтримати у першому турі більше 50% виборців. Якщо жоден кандидат не отримує таку більшість, то відбувається другий тур голосування. У ньому виборці обирають одного з двох кандидатів, що набрали найбільше голосів у першому турі. За кого у другому турі буде хоча б на один голос більше, той і перемагає.
Автори Концепції у змінах до виборчого законодавства пропонують запровадити однакову систему для виборів голів громад, незалежно від виду громади – мажоритарну системи вирішальної переваги.
Це працювало б так. Кандидат на посаду голови вважається обраним, якщо за нього або проголосували більше 50% виборців, або якщо різниця між ним і найближчим кандидатом-конкурентом перевищує певний відсоток — наприклад, не менше 20%. Якщо ж жодна з цих умов не виконується, призначається другий тур виборів для двох кандидатів, що набрали найбільшу кількість голосів. У ньому перемагає той, хто отримав більше голосів.
Щоправда, така система вимагає додаткових обрахунків, щоб визначити приблизну вартість проведення других турів виборів.
Чисельність місцевих рад різного рівня – два варіанти, чотири правила
Для визначення кількісного складу місцевих рад у Концепції пропонують два варіанти, які мають забезпечувати приблизно рівномірне представництво у складі місцевої ради.
Перший варіант пропонує визначати склад місцевої ради, виходячи з виду місцевої ради та кількості виборців, що проживають на відповідній території.
Другий варіант передбачає, що кількісний склад ради визначається за кількістю повноважень.
Під час обговорень більшість експертів схилялися до першого варіанту, який пропонує визначати чисельність місцевої ради за такими правилами:
Правило перше. Для кожної категорії рад (громади, району, області) встановлюється чисельність виборців на один мандат. Чисельність ради обчислюється як ціла частина від ділення чисельності виборців на вказаний норматив.
Правило друге. Для невеликих громад встановлюється мінімальна чисельність ради, яка може бути більшою від отриманої за першим правилом.
Правило третє. Якщо в районі чи області є невеликі громади, чисельність виборців у яких менша від квоти на один мандат, передбачається об’єднання таких громад в один округ на виборах до районної чи обласної ради.
Правило четверте. Якщо в об’єднаній громаді населених пунктів, чисельність виборців у яких менша від квоти на один мандат, але більша від мінімальної межі (яку потрібно визначити законом), передбачається створення округів, які дозволять врахувати інтереси таких громад.
Якщо ж в районі чи області є громади, чисельність виборців у яких суттєво більша від середньої чисельності інших громад, для них значення нормативу треба збільшити, щоб уникнути монопольного представництва інтересів однієї громади.
Що не так з партіями на місцевих виборах
Автори Концепції змін до виборчого законодавства переконані, що необхідно понизити рівень «партизації» місцевих представницьких органів та зняти «вертикальний контроль» політичних партій за процесами на місцевому рівні — в тому числі, імперативний мандат (надання можливості виборцям відкликати виборну особу місцевого самоврядування із займаної посади). Проте повністю відмовлятись від діяльності та участі політичних партій на місцевому рівні не варто.
На думку експертів, вплив політичних партій на місцеві вибори часто не відповідає їхній спроможності представляти інтереси виборців. Тому є пропозиція стимулювати політичні партії формувати спроможні місцеві організації і тим самим збільшувати свою спроможність на національному рівні.
«Партії в Україні мають лише всеукраїнський статус і об’єднують громадян навколо певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, а не навколо місцевих питань. Потрібно обмежити можливість партій висувати кандидатів у тих громадах, районах чи областях, де немає їхніх організацій (осередків)», — йдеться у Концепції. Також експерти пропонують обмежити можливість партій контролювати виборчий процес місцевих виборів у таких громадах та інших адміністративно-територіальних одиницях, виключити партійний імперативний мандат та можливість центральних керівних органів партій припиняти повноваження депутата місцевої ради.
Натомість, як пропонують автори Концепції, умовою участі політичної партії у місцевих виборах має стати наявність відповідної місцевої організації партії. Для сільських та селищних рад – наявність осередку партії, який налічує не менше 5 осіб.
Крім згаданих вище питань, Концепція дає варіанти вирішення проблеми належності виборця до певної територіальної громади, а також проблеми адміністрування виборів на місцевому рівні.
Концепція розроблялася коли ще не було зрозуміло, чи вдасться до чергових місцевих виборів закінчити адміністративно-територіальну реформу і створити по всій територій країни спроможні громади і райони. Зараз і Парламент, і Президент, і Уряд в один голос обіцяють це зробити. Отже, сподіваємося, у відповідних змінах до законодавства будуть використані ті запропоновані авторами Концепції варіанти вирішення проблем, які більше підходитимуть для сучасної децентралізованої України.
Більше про зміни до виборчого законодавства.
Матеріал підготовлений в рамках Проекту Української асоціації районних та обласних рад «Моделювання адміністративно-територіального устрою на субрегіональному рівні», що реалізовується за підтримки Програми Ради Європи «Децентралізація і реформа місцевого самоврядування в Україні».