Институт глав регионов изменился до неузнаваемости. Если раньше губернаторы имели полномочия и были самостоятельными, теперь они не более чем функционеры федерального центра.
Глав регионов в последние годы стали готовить по конвейерному методу, их с легкостью избирают, увольняют и переводят в другие органы власти, а их политические полномочия сильно сократились. Теперь их обязательства состоят в том, чтобы беспрекословно исполнять волю Кремля.
Власть в 1990-2000 годах столкнулась с риском «регионального сепаратизма», когда губернаторы начали покушаться на полномочия федерального центра — создавать монополию на производство алкоголя и формировать собственные золотовалютные резервы, некоторые главы регионов даже метили в президенты. Со временем Владимир Путин смог это изменить в свою пользу.
Кто в зоне риска
В ближайшее время в России ждут очередной серии отставок губернаторов — в вышедшем конце сентября очередном рейтинге политической устойчивости коммуникационного холдинга «Минченко консалтинг» 11 глав регионов РФ попали в «зону риска», еще шестеро балансируют на ее границе.
В регулярно выходящем рейтинге пул экспертов оценивает положение губернаторов по разнообразным критериям. В сумме они набирают определенное количество баллов. Находящимися под угрозой отставки считаются те, кто получает 10 и меньше баллов. В данном случае среди них несколько ветеранов, таких как Наталья Комарова (ХМАО), Владимир Илюхин (Камчатский край), Михаил Игнатьев (Чувашия) и другие.
В «зоне риска» также находятся Сергей Левченко из Иркутской области и Игорь Орлов из Архангельской. Они в последнее время оказывались в центре конфликтных ситуаций. Левченко столкнулся с наводнением в Тулуне, Орлов — с бурным протестом местных жителей против строительства мусорного полигона в Шиесе. В обоих случаях на ситуацию обращал внимание президент РФ Владимир Путин: он лично прилетал в Тулун и требовал разобраться в шиесских протестах.
У всех упомянутых «слабых» губернаторов срок полномочий истекает в сентябре 2020 года, и всем предстоят выборы (кроме Натальи Комаровой, т.к. в ХМАО главу избирают депутаты окружной Думы). Но, судя по сложившейся практике, они имеют все шансы отправиться в отставку досрочно.
Отставки без объяснений
Серийные отставки губернаторов в России прочно вошли в политическую практику и даже получили в СМИ название «губернаторопада». Как правило, основной «губернаторопад» случается осенью. Так, в конце сентября-начале октября 2018 года свои кресла покинули 11 человек. Весенние «губернаторопады» чуть менее массовые. Весной 2019 года, к примеру, в отставку ушли пятеро.
Нередко для внешних масс отставку представляют как внезапную. В аппарате экс-главы Мурманской области Марины Ковтун в день, когда, по данным РБК, она написала заявление об увольнении, сообщали агентству РИА «Новости», что губернатор «работает в штатном режиме». При этом официальное сообщение о ее увольнении появилось на сайте областного правительства лишь через три дня — со скромным комментарием о том, что «обновление будет полезным» для области. Точно так же в Оренбургской области опровергали «Коммерсанту» отставку Юрия Берга, но на следующий день сайт правительства региона сообщил о ней.
Слухи и прогнозы политологов, таким образом, становятся более достоверными, чем официальные заявления пресс-служб. Ни губернаторы, ни президент РФ Владимир Путин не поясняют причин отставок. Иногда они очевидны, например, после возбуждения уголовных дел в отношении губернаторов, но в остальных случаях объяснений не поступает.
К примеру, сообщая о замене губернатора Петербурга в октябре 2018 года, Путин просто предложил тогдашнему главе Георгию Полтавченко другую работу — пост председателя совета директоров Объединенной судостроительной корпорации, а полпреду в СЗФО Александру Беглову — должность и.о. градоначальника. До губернаторских выборов Полтавченко оставался год, и чем именно он не устраивал главу государства, так и осталось неясным.
Усмирение «баронов»
В 1990-2000-е годы отношение к губернаторам было иным, — другими были и сами губернаторы. В те годы именно главы регионов и спикеры законодательных собраний одновременно являлись членами Совета Федерации, а значит, обладали политическим весом федерального уровня и вместе с тем — иммунитетом от уголовного преследования (главы регионов им не обладают).
Но уже к 1998 году Кремль увидел угрозу «сепаратизма»: пользуясь слабостью центра, губернаторы начинали вводить у себя в регионах монополию на производство алкоголя и формировать собственные золотовалютные резервы, покушались даже на внешнюю торговлю, то есть присваивали государственные полномочия, писал «Коммерсантъ».
«За последние годы сформировались совершенно объективные условия для усиления регионального сепаратизма», — писал журнал «Власть», рассуждая о возможностях тогдашнего губернатора Красноярского края Александра Лебедя, метившего в президенты, собрать вокруг себя уверенных региональных лидеров.
Мэр Москвы Юрий Лужков также собирался выдвинуть свою кандидатуру на выборах президента 2000 года. Одновременно Лужков создал движение «Отечество», а затем — избирательный блок «Отечество-Вся Россия», в который вошли несколько десятков видных деятелей, в том числе губернаторов, депутатов и членов Совета Федерации. Другой губернаторский блок, «Голос России», организовал руководитель Самарской области Константин Титов, своя партия — Народно-республиканская — была и у Лебедя.
Лужковский блок «Отечество-Вся Россия» уступил на выборах в Госдуму 1999 года не только КПРФ, но и прокремлевскому движению «Единство» (с которым через два года, впрочем, объединился в партию «Единая Россия»). Юрий Лужков отказался от президентских амбиций.
Но Владимиру Путину потребовалось еще довольно много времени, чтобы нейтрализовать амбиции губернаторов. С первых же дней работы в Кремле он начал работать над этим. Во-первых, он учредил федеральные округа и институт своих представителей в округах (полпредов), призванных контролировать губернаторов.
Во-вторых, не без труда (Совет Федерации сопротивлялся этому решению) президент добился нового порядка формирования СФ, — теперь в него входили уже не сами главы регионов, а их представители. Взамен для губернаторов был создан Госсовет, не обладающий, впрочем, никакими властными полномочиями и являющийся лишь совещательным органом.
В-третьих, Генпрокуратура потребовала от региональных надзорных ведомств через суды привести региональное законодательство в соответствие с федеральным.
Александр Лебедь погиб в авиакатастрофе в 2002 году, а через два года, сразу после теракта в Беслане, Путин объявил об отмене прямых выборов губернаторов. Теперь главу региона назначал президент, выбирая из кандидатур, представленных партией, победившей на выборах в региональный парламент. Появился также механизм досрочного отрешения губернатора от должности по инициативе президента и с одобрения депутатов. И хотя большинство региональных руководителей после введения этих правил поначалу были переназначены, теперь своей властью они были обязаны Кремлю и конфронтации уже не позволяли.
Самые крупные фигуры ельцинской эпохи уходили со своей должности уже в период президентства (2008-2012) Дмитрия Медведева. Например, Эдуарда Росселя (Свердловская область) просто не переназначили, Минтимер Шаймиев (Татарстан) взял при назначении самоотвод, Юрия Лужкова (Москва) Медведев освободил от должности «в связи с утратой доверия». Предпоследний из ветеранов, губернатор Кемеровской области Аман Тулеев, объявил об отставке лишь весной 2018 года (после пожара в Кемерово, где погибли 60 человек). Из губернаторов 1990-х продолжает работать лишь Евгений Савченко в Белгородской области.
«Уровень самостоятельности губернаторов снизился по сравнению с прежними временами примерно вдвое, — рассуждает вице-президент Российской ассоциации политических консультантов Петр Быстров. — Сейчас они скорее обычные госслужащие, все решения принимаются в Москве, а задача губернаторов свелась к тому, чтобы без протестов эти решения реализовывать». Теперь главы регионов отвечают только за явное неисполнение решений центра, утверждает эксперт.
Правительство в 2019 году плотно взялось за контроль над регионами. Минэкономразвития совместно с администрацией президента составило перечень целевых показателей, к которым губернаторы должны будут стремиться ради получения грантов из бюджета, объяснял министр Максим Орешкин в интервью «Коммерсанту», а самым отстающим субъектам РФ назначили кураторов из числа министров, писали «Ведомости».
Призрак «сепаратизма»
Интересно, что, несмотря на все это, Медведев в бытность президентом заговорил о децентрализации власти. В 2011 году, выступая на заседании Госсовета, он заявил, что «регионам нужен больший простор для проведения эффективных решений для повышения уровня жизни людей», и пообещал регионам больше самостоятельности и особые режимы. «Если все начинает хоть как-то работать и двигаться только по сигналу из Кремля, значит система нежизнеспособна», — развил он мысль в том же году на Петербургском международном экономическом форуме.
Через год, однако, президентом вновь стал Владимир Путин. Рассуждая о федерализме в своей статье в «Коммерсанте», он написал, что при перераспределении полномочий «нельзя потерять управляемость страной» и «”разбрасываться” государственной силой». Стране был «необходим сильный, дееспособный, пользующийся уважением федеральный центр», утверждал Путин.
С третьим сроком президентства Путина (в 2012 году) разговоры о наделении регионов полномочиями прекратились довольно быстро. Вице-премьер (на тот момент) Аркадий Дворкович в 2013 году в Красноярске назвал их «бессмысленными», так как у регионов нет ресурсов даже на текущий объем полномочий.
Однако призрак «регионального сепаратизма», судя по всему, пугает федеральные власти до сих пор. В октябре 2019 года, выступая в дискуссионном клубе «Валдай», Владимир Путин напомнил, что в 1990-е Россия подошла к черте, за которой «развал и распад государства» и могла «абсолютно реально погрузиться в бездну крупномасштабной гражданской войны».
После возвращения прямых выборов де-факто принцип назначения не поменялся: назначенный президентом и.о. всегда через несколько месяцев становится губернатором. Система дала сбой лишь осенью 2018 года, когда в Хакасии, Хабаровском и Приморском краях, а также во Владимирской области кандидаты от власти внезапно проиграли оппонентам из ЛДПР и КПРФ (в Приморье, впрочем, выборы отменили, и со второй попытки край возглавил кандидат Кремля Олег Кожемяко). Но уже через год во всех регионах убедительно выиграли провластные претенденты.
Конвейерный метод
В большинстве случаев Кремль выставляет на выборы совершенно неожиданные фигуры не из числа местных политиков — в 2017-2019 годах, по подсчетам «Минченко консалтинг», было выдвинуто 38 «варягов» и только 11 «местных». Из 13 и.о. в 2019 году лишь некоторые родились в своем регионе, да и то всю карьеру строили в федеральных ведомствах в Москве. Ни один из них до назначения не объявлял о желании занять губернаторское кресло. Кроме того, в 2016-2018 годах президент направил на работу главами регионов четырех своих бывших охранников, сотрудников ФСО.
Крупный бизнес, из числа представителей которого нередко рекрутировали губернаторов в 2000-х (Сергей Дарькин в Приморском крае, Александр Хлопонин в Красноярском крае, Дмитрий Зеленин в Тверской области и т.д.), больше не видит интереса в борьбе за кресло, считает вице-президент Российской ассоциации политических консультантов Петр Быстров.
«Существенно снизился вес губернаторов, а после нескольких громких арестов, например, главы Коми Вячеслава Гайзера и других, стало видно, что эта должность уже не такая финансовоемкая, не дает преференций для бизнеса», — дипломатично формулирует политконсультант.
Глав регионов в наши дни не только назначают серийно, но и готовят. В РАНХиГС в 2017 году запустили программу обучения управленческих кадров высшего уровня, которая должна была подготовить 162 «высокопотенциальных руководителей для возможного выдвижения в краткосрочной и среднесрочной перспективе на должности высших должностных лиц».
Список участников формируется в администрации президента РФ, рассказывал «Коммерсанту» проректор РАНХиГС Алексей Комиссаров. Он сообщил ТАСС, что около 20 выпускников программы уже были назначены главами регионов, а в сентябре 2019 года из 16 победивших на выборах губернаторов 10 были ее слушателями.
В программу подготовки «школы губернаторов» входят сегодня и военные учения. Участники, как рассказывал РБК, десентируются с парашютом, прыгают в воду со скал, стреляют и бросают гранаты, устраивают гонки на лодках и даже проходят «обкатку» под БТР.
Тем не менее даже таким, казалось бы, заведомо лояльным губернаторам центр не спешат делегировать полномочия.
«В советское время точно так же существовала Высшая партийная школа, здесь ничего нового нет, но хотя сегодня всякая губернаторская фронда отсутствует в принципе, не надо переоценивать лояльность губернаторов. Перестройку и демонтаж СССР осуществили ведь два бывших первых секретаря: ставропольского крайкома — Михаил Горбачев, и свердловского обкома — Борис Ельцин», — говорит Петр Быстров.
По его мнению, в ближайшие годы повышение или понижение роли губернаторов будет зависеть от сценария транзита власти в 2024 году и от того, будет ли чувствовать угрозу от них будущий преемник Владимира Путина.