Разговор с Ричардом Гоуэном об ООН в эпоху Трампа
Вряд ли кто-нибудь станет спорить в том, что мы живем в интересные времена: националистические настроения растут, существует угроза жестких конфронтаций, не в последнюю очередь с Северной Кореей. Возникает вопрос: спасет ли нас ООН?
ООН сама по себе не может спасти мир. Но я думаю, что ООН играет чрезвычайно важную роль как механизм для государств, и особенно великих держав, для решения некоторых кризисов, с которыми мы сталкиваемся. Так, на примере Северной Кореи мы видим, что Совет Безопасности в определенном смысле играет ту роль, которую предполагали основатели ООН. Он усадил Китай, Россию и США за один стол для ведения очень сложных переговоров, в то время как альтернативой, вероятно, стала бы эскалация войны. Удивительно, что это происходит в контексте правления Трампа, так как мы не ожидали, что Трамп действительно будет проводить какую-либо серьезную дипломатию через ООН.
Таким образом, ситуация с Северной Кореей продемонстрировала ценность ООН как дипломатической стороны последней инстанции в текущем кризисе. Но как насчет более долгосрочных вопросов, таких как экологические и миграционные проблемы, социальное давление, которые бросают вызов всем членам ООН? Имеет ли организация ответы на эти вопросы?
Я считаю, что элементы целей устойчивого развития, элементы Парижского договора об изменении климата, возможно, соглашение о миграции, которое государства заключат в следующем году, могут стать дорожной картой для выведения нас из ухудшающейся ситуации. Но это всего лишь дорожная карта, и только ООН не может нас спасти.
Вы упомянули слово на букву «Т»: Трамп. Подход президента США к мультилатерализму, мягко говоря, неоднозначен: его инаугурационная речь закончилась словами: «Америка прежде всего». Он угрожает отменить сделку с Ираном, угрожает Северной Корее «огнем и яростью», а также кажется довольно одержимым понятием суверенитета, упомянув этот термин 21 раз в своем выступлении перед Генеральной Ассамблеей в прошлом месяце. В то же время его речь была довольно сдержанной. Он не растекался мыслью по древу, не бушевал и не говорил часами. А его посол при ООН Никки Хейли, кажется, произвела впечатление на людей или, по крайней мере, превзошла ожидания. Исходя из этого, как вы оцениваете будущее сотрудничества между ООН и США?
Перспективы сотрудничества ООН и США определенно не так плохи, как мы того опасались в начале года. Что касается практических вопросов, таких как реформирование бюрократии ООН и рационализация системы ее развития, Хейли смогла найти довольно много общего с новым генеральным секретарем Антонио Гутьерресом.
Гутьеррес изложил ряд идей по рационализации и модернизации ООН, которые понравились Хейли, и, честно говоря, многим другим задействованным в ООН дипломатам. Посредством этого Гутьеррес, по крайней мере, смягчил стремление США к сокращению бюджета ООН, и мы теперь меньше слышим от Вашингтона заявлений о сокращении финансирования ООН на 50%. Даже решение Трампа выйти из ЮНЕСКО не выглядит пугающим, поскольку администрация Обамы прекратила финансирование ЮНЕСКО в 2011 году в связи с напряженными отношениями с Израилем и Палестиной.
Но на самом деле это в основном представляет интерес для инсайдеров ООН. Я обеспокоен тем, что, несмотря на постепенный прогресс, разногласия по Северной Корее или прежде всего разногласия по Ирану в Совете Безопасности действительно могут испортить отношения США и ООН и вернуть нас к ситуации, подобной 2003 году и войне в Ираке, когда США и ООН были действительно глубоко разделены.
Если это произойдет, одним из ключевых игроков станет генеральный секретарь в роли посредника в этом кризисе. Гутьерреса избрали год назад. Как вы оцениваете уже проделанную им дипломатическую работу?
Гутьеррес предпринимал очень осторожные шаги в течение первых девяти или десяти месяцев пребывания в должности. Он должен был адаптироваться к администрации Трампа, и у него не было хороших связей с Вашингтоном на первых этапах его срока.
Он уделяет приоритетное внимание созданию рабочих отношений с Хейли, а также много выступает в Конгрессе, пытаясь защитить ООН от худшего из возможных сокращений со стороны администрации Трампа. Поскольку Гутьеррес был так сильно сосредоточен на Вашингтоне, иногда он был почти невидимой фигурой в Нью-Йорке. Вероятно, он потратил около 70 процентов своей политической энергии на налаживание отношений с США. В результате многие чиновники ООН не имеют четкого представления о его деятельности и повестке дня.
На самом деле довольно много чиновников ООН сейчас холодно относятся к Гутьерресу, потому что не чувствуют открытости с его стороны. Ему нужно время, чтобы убедить своих сотрудников, что их взгляды действительно принимаются во внимание.
Тем не менее, как я уже сказал, ему удалось наладить сотрудничество с администрацией Трампа, что не было гарантировано, а также сохранить хорошие отношения с Китаем и многими развивающимися странами. Это значимое достижение, поскольку обычно, если генеральный секретарь очень тесно сотрудничает с США, страны глобального юга начинают нервничать и критиковать генсека.
Но так не произошло. По-моему, это подтверждает тот факт, что Гутьеррес имеет удивительно хорошие связи в Латинской Америке и Африке со времен, когда он возглавлял УВКБ (Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев), и действительно их использует.
Вы упомянули план реформ Гутьерреса, который был одним из основных обещаний его кампании. Можете описать, в чем суть этих реформ?
Стоит отметить, что его план реформ не охватывает то, что 95% обычных граждан понимают под реформированием ООН и Совета Безопасности. Последним генеральным секретарем, который вообще упоминал о реформе Совета Безопасности, был Кофи Аннан, но дальше разговора дело не пошло. Пан Ги Мун не затрагивал эту проблему, как и Гутьеррес.
Его план реформ имеет четыре основных направления. Одним из направлений является укрепление гендерного равенства в организации. Вы знаете, многие комментаторы ООН были разочарованы тем, что в прошлом году Совет Безопасности не выбрал женщину генеральным секретарем. Гутьеррес не может ничего сделать с тем, что он мужчина, но он прилагает все усилия для продвижения гендерного равенства. Около 50% руководящих должностей получили женщины. Таким образом, он добивается определенного прогресса в этом.
Основой структурной реформы является фундаментальный пересмотр системы развития ООН с целью отказа от нерациональных составляющих. Политика развития ООН застряла в прошлом столетии, существует слишком много дублирующих структур, и, честно говоря, большая часть работы ООН потеряла смысл на фоне роста Китая как крупного глобального инвестора. Поэтому Гутьеррес планирует сократить масштабы деятельности ООН во всем мире, а также уточнить направления подотчетности перед ним как лидером организации и отчасти побороть бюрократию.
Кроме того, он уделяет первоочередное внимание реформе управления. В системе ООН есть правила управления, которые не позволяют сотрудникам в разных странах быть гибкими и творческими. По мнению Гутьерреса, важно избавиться от нерациональных правил и предоставить больше полномочий сотрудникам ООН на местах, например, миротворцам, гуманитарным работникам, которые реально могут помочь нуждающимся.
Так что это скорее технический, но для него невероятно важный набор реформ. Наконец, существует немного, но все же разумных предложений о реорганизации департаментов, которые руководят миротворческими миссиями ООН из Нью-Йорка. Департаменты по вопросам безопасности в штаб-квартире ООН развивались несколько хаотично, и Гутьеррес планирует их умеренную рационализацию, чтобы улучшить стратегический надзор ООН за операциями, такими как в Дарфуре, или посреднические процессы в Сирии.
То есть Гутьеррес не собирается затрагивать острый вопрос реформирования Совета Безопасности, а это означает, что он может достичь определенных успехов, но того, что большинство людей представляет себе «реформой ООН», не произойдет?
Думаю, что да. Но суровая реальность такова, что дискуссия о реформировании Совета Безопасности мертва. В последние годы стало ясно, что, в частности, Китай не желает одобрять какую-либо реформу Совбеза, благодаря которой Япония смогла бы увеличить свое влияние на ООН, пусть даже ограниченное. Это очень болезненная тема для китайцев. Не думаю, что кто-то предполагает, что администрация Трампа действительно будет беспокоиться о реформе Совета Безопасности. Администрация Обамы заигрывала с этим, но никогда не рассматривала проблему всерьез. Если Обаме не удалось провести реформу Совбеза, то Трамп тем более не станет этого делать.
К тому же я наблюдаю заметную потерю энтузиазма в отношении реформы Совета Безопасности среди основных сторонников изменений, в том числе Германии. Индия, которая была самым ярым сторонником реформирования Совета, чтобы получить постоянные места для себя, Бразилия, Германия и Япония, похоже, немного истощены и разочарованы этим процессом.
Поэтому Совет Безопасности собирается идти своим путем. Полагаю, что у Германии, в частности, есть новые пути и более творческие способы влияния в ООН, чем просто требование постоянного места. В то же время Гутьеррес сталкивается с проблемами внутри организации: миротворческие миссии и гуманитарные операции перегружены, помощь в целях развития неэффективна, и все это − повседневные проблемы реального мира, которые ему приходится решать.
Вы упоминаете новые пути для Германии и других европейских стран. Какова ваша рекомендация следующему правительству Германии? Что должны делать европейцы и, в частности, немцы − правильные, многосторонние, истинные приверженцы международного порядка, чтобы защищать этот порядок?
Начнем с положительного. Я думаю, что весомость и вклад Германии в ООН значительно возросли, особенно за последние пять лет. В течение работы последнего правительства мы действительно наблюдали, что Германия активно затрагивает вопросы политики ООН на устойчивой и глубокой основе, что не всегда имело место в прошлом. В Нью-Йорке существует реальное признание того, что, как и в прошлом, Берлин выступает в дипломатии ООН наравне с французами и англичанами; немецкий язык становится все более влиятельным.
Брексит многое изменит в ООН, потому что у ЕС будет не два постоянных члена в Совбезе, а только Франция. Однако она не сможет одна представлять интересы Европейского блока в ООН. Это не такой крупный игрок, как, скажем, Германия. Когда дело доходит до переговоров с Россией по многим вопросам, Германия на самом деле часто добивается лучших результатов от Москвы по сравнению с Францией.
Поэтому я предполагаю, что в течение следующих 5-10 лет Германия не получит постоянного членства в Совете, но, по существу, будет развиваться модель «5+1»; при этом Берлин будет как бы держаться в стороне, но на самом деле будет задействован во многих решениях Совета Безопасности, как это было ранее с Ираном.
Чтобы так и было, Германии нужно сохранить как ощутимую финансовую поддержку ООН, как и возросшую роль в поддержании мира. Да, я думаю, что немецкая сила – признанный факт в ООН, и на самом деле это хорошо, особенно в контексте Брексита.
Германия − незаменимая страна.
Я бы даже сказал, что Германия − друг, которого вам теперь нужно приводить на каждую вечеринку в ООН, хотя бы потому, что немцы − люди, которые в состоянии платить за напитки.
Вопросы задавал Михаэль Брёнинг